今年元月，国务院下发《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》（国发〔2019〕3号，简称“21条”），进一步明确将综合保税区建设成为新时代全面深化改革开放的新高地目标，提出了综合保税区实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策、以高水平开放推动高质量发展的要求。

结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，如何把政策研究与实际工作有机融合，通过理论指引综保区工作，已经成为当前需要重点研究推进的方向。本文试从新政策、新功能、新方向的角度，结合常州综合保税区实际，进行有针对性的梳理分析，探研园区实现发展之路。

一、“21条”新政策出台的背景

常州综合保税区等海关特殊监管区域，是随着我国扩大对外开放的需要逐渐形成和发展起来的。为了满足国际自由贸易过程中企业对货物“保税缓税”的需要，特别是进一步促进沿海开放，承接国际产业转移，规范加工贸易管理和推进营商环境的国际化，自1990年起，国家在不同历史阶段根据需要批准设立了不同类型的、以保税为核心功能的特殊区域，包括保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园、保税港区和综合保税区。2012年，国务院发布《关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（国发[2012]58号)，明确提出逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业园、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区；新设立的特殊区域，原则上统一命名为综合保税区。

从全国来看，综合保税区等海关特殊监管区域已发展成为我国开放型经济发展的先行区、加工贸易转型升级的集聚区，为承接国际产业转移、推进区域经济协调发展、促进对外贸易和扩大就业等发挥了重要作用。但从各地方来看，这些海关特殊监管区域发展还存在着发展不平衡、定位不清晰、政策功能弱化、发展质量有待提高、贸易便利化水平有待提升等情况。

此次“21条”新政，重点聚焦了各地广泛呼吁多年一直未明确或只是小规范试点的方面，即在拓展两个市场、提前适用政策、释放企业产能等21个具体方面予以明确，将极大提升综合保税区在产业配套、营商环境等方面的综合竞争新优势，推动综合保税区向加工制造中心、研发设计中心、物流分拨中心、检测维修中心、销售服务中心等“五大中心”聚焦转型发展。

二、“21条”新政策包含内容及解读

（一）统筹两个市场，打造加工制造中心。

1.拓展两个市场。此前不具备增值税一般纳税人资格试点的企业，无法纳入国内增值税链条进行抵扣，进而割裂了区内企业与国内市场的联系。“21条”新政策提出积极稳妥地在综合保税区连接国内市场的痛点问题，便于企业利用国际国内两种资源，拓展国际国内两个市场。

2.提前适用政策。即对于刚批准设立还未验收园区可提前享受相关政策红利。

3.释放企业产能。目前区内企业承接境内区外委托加工业务须满足有关条件且报批，“21条”新政策允许区内加工制造企业利用剩余产能承接境内区外委托加工，也就是说不设条件、取消审批，助力区内企业更好地统筹两个市场。

4.促进内销便利。将区内生产制造的手机、汽车零部件等重点产品从自动进口许可证管理货物目录中剔除，解决了内销比例高、批次多的区内IT类等企业申领相关许可证繁杂的问题。

5.强化企业市场主体地位。对区内企业开展分送集报、外发加工等业务，一次性赋予企业相关业务资质，海关实施顺势监管，由企业自主备案、自定核销周期、自主补缴税款，便于企业更好地自律管理，自主经营。

（二）推动创新创业，打造研发设计中心。

6.促进研发创新。区内进口用于研发的货物、物品，免于提交许可证件，解决长期以来研发业务进口货物、物品无法申领许可证，或申领耗时长、手续繁琐的问题；进口的消耗性材料根据实际研发耗用核销，一方面给海关核销提供了政策依据，另一方面切实解决企业核销难的问题。

7.建设创新高地。支持国家产业创新中心、国家创新中心、国家工程研究中心等研发创新机构在综合保税区发展，目的在于充分发挥综合保税区创新平台和保税监管制度优势，推进各类平台功能叠加、资源共享和优势互补，凝聚改革合力，提供创新竞争力。

8.优化信用管理。对区内新设的研发设计、加工制造企业，经评定符合有关标准的，直接赋予最高信用等级，体现政策倾斜，引导更多研发设计、加工制造企业向区内聚集，便于形成规模效应。

9.支持医疗设备研发。按现行规定，区内企业进口医疗器械需要办理注册或备案手续。“21条”新政策提出在境外入区环节取消相关手续，待上述设备进入国内销售、使用时再按规定办理，有利于加速国际先进医疗设备技术的吸收和利用，带动健康产业创新发展。

（三）推进贸易便利化，打造物流分拨中心

10.简化进出区管理。对境内入区的不涉出口关税、不涉贸易管制证件、不要求退税且不纳入海关统计的货物、物品免于办理报关手续，便捷进出区，海关实施后续监管。

11.便利货物流转。通过利用统一的信息化系统平台，对保税货物间的流转，由企业自行发送转入转出信息，系统自动对接数据进行逻辑比对，卡口自动核放，企业自行运输，降低企业运行成本，提升海关监管效能。

12.试行汽车保税存储。突破现行的进口汽车“落地征税”政策，允许在汽车整车进口口岸的综合保税区内开展进口汽车保税存储、展示等业务。一方面有利于降低汽车进口企业的经营成本，另一方面也是落实进一步扩大进口、拉动内需的具体举措。

13.促进文物回流。利用综合保税区的政策优势，优化文物及文化艺术品从境外入区监管模式，简化文化艺术品备案程序，实施文物进出境登记审核，便利文物及文化艺术品保税存储、展示，进一步促进国内外文化交流，吸引境外文物和文化艺术品回流。

（四）延伸产业链条，打造检测维修中心。

14.开展检测维修。允许综合保税区企业开展高技术、高附加值、符合环保要求的保税检测和全球维修业务。支持第三方检验检测认证机构在区内开展进出口检验认证服务。有利于区内产业向生产性服务业拓展，延长制造企业产业链，提升企业竞争力。

15.支持再制造。允许综合保税区内企业开展高技术含量、高附加值的航空航天、工程机械、数据机床等再制造业务，有助于发展循环经济，建设资源节约型社会。

16.创新监管模式。就是针对境外入区的生物制品、食品、动植物产品的检疫和检验项目实施分步处置，实行“先入区，后检验”，提高通关效率。

（五）培育新动能新优势，打造销售服务中心。

17.发展租赁业态。对注册在综合保税区内的融资租赁企业跨关区进出口的大型设备，按物流实际需要，实行海关异地委托监管。解决飞机等大型融资租赁设备实际入区难的问题，更好地促进融资租赁等新型业态的发展。

18.促进跨境电商发展。逐步实现综合保税区全面适用跨境电商零售进口政策，促进跨境电商企业根据物流实际合理区域布局，更大范围享受跨境电子商务零售进口政策，更好地满足消费者个性化需求。

19.支持服务外包。鼓励区内企业在服务外包业务方面大胆探索、创新发展，促进区内跨境服务贸易发展。

20.支持期货交割。在铜、铝、原油期货保税交割已取得较好成效的基础上，将期货保税交割的商品范围扩大至铁矿石、天然橡胶等大宗战略商品，提高我国在国际期货交易市场定价话语权，服务人民币国际化。

21.推广创新制造。将自贸试验区中与海关特殊监管区域相关的改革试点经验在所有综合保税区率先全面复制推广。进一步拓展综合保税区改革创新空间，最大范围释放自贸试验区制度创新红利。

三、“21条”新政策在常州综保区的现实运用

常州综合保税区从2006年的出口加工区转型发展至今，经历了14年风雨历程，但在“21条”出台之前，整体发展不甚理想，尤其与同期成立的江阴综保区、扬州综保区和后期成立的武进综保区相比，仅仅满足于相关功能的具备，真正发挥的作用不够明显，主要体现在以下几个方面：

一是园区资源闲置明显。在2017年瑞生二期项目前，1.33平方公理内，有将近1200亩空地，即便是现在，也还有780亩空地，这些未有效利用的土地不仅占据了宝贵的工业土地指标，更让我们每年支出650万元左右的土地增值税。另外还有16万平方米的标准厂房，在分类监管业务推出之前，有将近10多万平方米控制，即便是现在，也还有6万多2-4层的多层厂房空置无法使用。

二是制造业带动不强。纵观省内成功的综合保税区，苏州（笔电）、无锡（海力士）乃至武进（光宝），园区都有龙头企业带动，我们园区曾经也有A123、雅克斯、巴奥米特，乃至最近的瑞声，但一来这些企业辉煌在不同的年代，没有形成合力，二来雅克斯搬迁出区，瑞声尚未形成规模。导致目前就巴奥米特每年才7亿左右产值和进出口，已经是园区龙头了。

三是贸易物流功能不强。作为2015年转型综合保税区的重要功能支撑，我们园区的口岸功能一直未有发挥，导致园区的外贸进出口、物流两项功能相对薄弱，2018年完成30.2亿，今年要完成30.6亿还有困难，即便汇率还帮了忙。

四是项目招引没有好的抓手。最近两年来，我们在招商过程中也碰到一些好的、适合在综保区落地的项目。但是由于招商局、各板块对综保区政策功能的不了解，以及项目方对海关特殊监管区域的顾虑，都没有能够最终落地，而是选择了区外发展。

五是自身团队建设偏弱。园区对外宣传不足，常州市，甚至我们10大板块对我们的功能、政策和业务了解不多；我们业务人员对“21条”、江苏自贸区最新的政策研究把握，对最前沿业务的开展情况，与国内、省内、市内排名最前的外资企业、外贸公司、物流公司联系不够；公司内部的部门之间的互动合作效率不高，支撑不够。

在这种情况下，海关“21条”的推出，对常州综合保税区拓展功能，服务高新区企业，提升综保区业务功能提供新的思路和可能。具体分近远期和推广难易程度开展以下工作：

（一）“望闻问切”“对症下药”

1.针对企业拓展两个市场的需求，争取“一般纳税人试点”。

3月5日，区内企业瑞声通讯开出首张增值税专用发票，成为全国第三批试点园区首家开票企业。目前企业正根据其经营情况全力推进业务运作，月均开票在2000万元以上，预计全年将为企业节约资金3000万元左右。

2.针对区内企业“圈而不养”，园区及时贯彻“四自一简”政策

区内企业监管严格、手续繁琐、禁锢手脚，给企业自身发展带来诸多不便。结合企业实际需求，园区进一步畅通业务便捷通道。园区积极寻求海关帮助，建议“圈而放养”，针对适用“四自一简”政策的企业，鼓励企业开展分送集报、外发加工等业务，推动海关一次性赋予企业相关业务资质，即由企业自主备案、自定核销周期、自主核报、自主补缴税款，便于企业自律管理，自主经营，激发企业活力。

3.针对部分企业产能过剩，释放产能开展委托加工业务

园区部分企业质地优质，产能高效，由于政策受限，无法很好地承接区外加工业务。当海关总署发布了《关于支持综合保税区内企业承接境内（区外）企业委托加工业务的公告》（2019年第28号公告），相关政策的设计使得区内的企业既能够承接出口型的业务，也能够承接境内区外的委托加工的业务。园区第一时间联系巴奥米特，通过释放区内企业行业高端效能，帮助其利用剩余产能承接境内区外委托加工业务。现企业“委内加工”帐册已初步建立，待海关等相关手续完善后将全面启动。

4.简化进出区管理、便利货物流转

园区已积极配合海关，根据瑞声通讯、马可波罗、巴奥米特等重点企业的实际需求，推行分送集报、通关一体化、便捷进出区等新政，缩短通关流程。

5.创新监管模式

即对部分食品等进口产品实行“先进区，后检验”政策，园区将进一步整合现有资源，拓展业务场地，结合新膳怡、华扬联众、千家万铺等业务需求，形成区域检测、转运中心。

（二）“强身健体”“厚积薄发”

虽然上述多项政策，弥补了特殊区域一些不足，但其特殊性、优越性仍无法体现。综保区不仅要“身体好”，还得要“身体强”。所以。在“找问题”之余，还得“找出路”。

1.促进研发创新和开展检测维修。海关总署于元月29日发布了《关于支持综合保税区开展保税研发业务的公告》（2019年第27号公告），进一步明确了适用企业范围和条件、帐册要求和核销流程、货物管理和进出区准则等业务细则。作为省重点企业合全药业也向高新区提出拟投资2.69亿元（不含建设）在常州综合保税区设立保税研发、检测中心，以支持其更快地成为全球重要的创新药工艺开发和生产基地，为全球客户提供“端到端”的一站式服务。依托于我市、区产业布局，仅高新区就有生物医药及相关企业93家，产值上亿元企业12家，高新技术企业29家，其中5家国家重点高新技术企业，该新政的快速落地与顺利推进，将会吸引一大批有同类业务需求的企业将入区开展相关业务，同时也将成为常州综保区功能创新与业绩腾飞的重大契机。

2.建设创新高地。根据“21条新政”吹风会上的消息，国家拟于近年内在综合保税区支持20家国家级的创新中心、研究中心、产业中心等研发创新机构。通过综合保税区，可以帮助相关研发创新中心进一步叠加保税监管和政策平台的优势，这项内容需要区经发、科技以及海关帮助大力宣传普及，引导企业积极争取并利用好政策。

3.促进跨境电商发展。跨境电商作为一种新兴业态，普遍受到了国内市场的欢迎。“21条新政”提出支持零售进口的相政策，如何尽快在常州稳定直邮进出口业务，打通保税备案模式缺口，扩大业务运营企业数量，吸引业务有效回流，需要海关、商务等部门完善监管流程与要求，从企业角度出发制订更为人性和合理的促进办法。

4.进一步根据常州相关产业，研究可推广、可适用政策

对于促进内销便利、支持再制造业、支持服务外包可根据企业需求，适时进行申请。结合新誉通航的飞机维修检测业务以及保税融资租赁可能性，以及合全药业保税检测业务需求，建议由海关、商务、经发等部门联合调研企业实际，制订符合监管要求的流程方案，以帮助企业节约综合成本，拓展发展空间。

另外，根据园区发展现状，医疗设备研发、汽车保税存储、文物回流等政策或需要特定行业进入，或需要指定口岸资质，建议有合适项目后再行研究。

（三）结合综合港务区建设，推广自贸区经验

“21条新政”主要解决新时期综合保税区发展定位问题，考虑其作为我市综合港务区中的重要板块，结合大通关、大物流的整体平台建设，围绕综合港务区的资源整合、功能叠加、政策延伸的总体目标，我们期盼通过海关、经发、商务联合向相关企业、行业协会进行宣传发动，着力推动单一加工贸易区域向综合功能区域的转变，着力推动水陆空港口优势与特殊区域平台的融合，比如可以探索保税货物租赁和保税期货交割（在海关总署网站上已经有政策解读），把常州港和奔牛铁路货站作为期货现货的接入口，把常州综保区作为期货保税存储与交割地。

四、“21条”新政策带来的延伸思考

结合常州综保区发展现状及目前掌握的企业需求，我们希望通过“21条”新政的落实与推广，在先进制造业与现代服务业两端取得新的长足的进步。更希望通过本次“不忘初心、牢记使命”主题教育，对未来的发展进行更进一步的梳理和探索，明确发展思路，这些需要得到常州海关、税务、经发、商务、科技等部门的全力推动。同时在此基础上，我们要全面提升两方面能力：

（一）进一步解放平台载体的能力。

特殊区域要想发展得好，平台载体很重要。综保区作为一个特殊平台，他之于企业或者经济发展的作用，可以类同于学校、卫生院之于居民的作用，它更大程度上是承担的是功能载体，如果简单地要在这个载体上把经济账算过来，是很困难的，除非发展到苏州无锡的阶段。因此，我们认为平台载体有两个方面。一个是特殊区域发展功能载体和特殊政策的试验田。特殊区域不是单打一的孤岛，它或通过先进制造业引领，或通过物流商贸的推动，或通过各种新业态新功能的优化，面向国内国外两个市场，不断调动国内国外两种资源。所以，我们要为特殊区域留好足够的区内区外资源，包括并不仅限于土地、口岸、通道、人力以及周边配套。要形成区内区外更为有机密切的整体联动，区内主业引领，区外生产服务业和生活服务延伸配合。这样，区内区外才能构造更合理的产业互动融合，才能为特殊区域打造更好地自我造血机制。二是特殊区域运行载体的落地。特殊区域的公共资产所属、日常运营维护主体，大多由当地国资公司承担。由于常州综保区的特殊情况，建设至今，背负了过多不应该平台背负的责任和矛盾，负重难为，譬如：国有企业按市场规律进行经营与地方政府招商引资要求；以及公共设施维修维护费用和流程之间效能问题。适当的时候，我们需要进一步解放思想，改革管理体制，引入市场力量，进一步激发载体平台的活力。

（二）切实做稳区域服务的能力。

在前期发展中，常州综保区步伐相对较慢，开放经济龙头带动和区域集聚效应不明显。有保税加工，但很难成为“中心”，有口岸基础，但联动不够，有功能创新，但业绩称不上亮眼。加上市区各部门及板块对综保区功能政策的不了解。所以，下一步我们要明确提升加工制造是第一要务，物流商贸是发展的最大增量，这个总定位、总目标。我们要切实做稳区域服务的能力，要积极向领导建言和倡议，把特殊区域放到整个城市和地区的发展大局中去，通过融合互动，夯实高质量发展基础。决策联动，市、区研究部署工作时，要注重为特殊区域发展创造条件，充分发挥特殊区域作用。比如，常州综保区就是要利用常州国家高新区“水陆空铁”联程联运口岸资源优势，把“保税”+各口岸的文章做足做透。业务联动，前文就说过，不少行业、产业、企业都有适合在特殊区域发展的业务，或者本身就适合入区发展。我们要加大宣传推广力度，依托独有的开放功能服务区外企业，主动面向全市进行宣传推介。全力推动业务联动与对接，在服务全市中扩大总量规模、在全市发展中寻求新空间。特殊区域在完善提升功能的同时，积极探索载体联动，可以重点针对科教城、创意园、中瑞中德中以等国别联合产业园、检验检测认证等专题产业园等。以“21条”为纽带、为抓手，以不求所在但求所有的胸怀，实施区域协调、联动发展，并争取市级层面支持。

综上所述，我们期盼通过三到五年的奋斗，围绕“五大中心”的打造，实现综保区从目前的“泯然众人”到两个百亿目标，最后实现“再次腾飞”。